TEMAS-SUBTEMAS
Auto A-568/25
COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN ORDINARIA CIVIL-Nulidad de decisiones proferidas por una autoridad administrativa con facultades jurisdiccionales excepcionales dentro de un proceso policivo
(...) En las demandas en la que se pretenda la nulidad de las decisiones proferidas por una autoridad administrativa con facultades jurisdiccionales excepcionales dentro de un proceso policivo, en el que se amparó provisionalmente una servidumbre, corresponde el conocimiento a la autoridad administrativa que ejerció excepcionalmente facultades judiciales conforme el trámite de nulidad dispuesto en los artículos 132 a 138 del Código General del Proceso.
REPÚBLICA DE COLOMBIA
CORTE CONSTITUCIONAL
SALA PLENA
AUTO 568 DE 2025
Referencia: expediente CJU-6272
Asunto: conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado 004 Administrativo de Buga, Valle del Cauca, y el Juzgado 002 Civil del Circuito de la misma ciudad
Magistrada ponente:
Paola Andrea Meneses Mosquera
Bogotá D.C., treinta (30) de abril de dos mil veinticinco (2025)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente
AUTO
I. ANTECEDENTES
1. La acción judicial. El 17 de octubre de 2024, Christian Felipe Cuellar Enríquez (en adelante, el demandante) formuló acción judicial en contra de la Inspección de Policía del corregimiento de Costa Rica del municipio de Ginebra, Valle del Cauca (en adelante, Inspección de Policía de Costa Rica), y la Secretaría de Gobierno del Municipio de Ginebra, Valle del Cauca. Como pretensiones solicitó: (i) se declare nula la resolución administrativa Auto Interlocutorio N° 001 DEL 03 DE MAYO DE 2024 emitida por la Inspección de Policía de Costa Rica[1]; (ii) se declare nulo el proceso verbal Abreviado No. 002 del 22 de marzo del 2024 tramitado por la Inspección de Policía de Costa Rica y se inicie nuevamente el proceso; y (iii) se condene a la Alcaldía Municipal de Ginebra al pago de una indemnización por perjuicios morales, daño emergente y lucro cesante, por la incorrecta adjudicación de una servidumbre a través de sus resoluciones administrativas[2] .
2. El demandante afirmó que, el 26 de febrero de 2024, interpuso una querella en contra de los señores Thomas Rodríguez y Edilberto Rodríguez, ante la Inspección de Policía de Costa Rica, para esclarecer si los querellados poseen los documentos sobre la presunta servidumbre en la mitad de [su] parcela[3]. Señaló que, durante el trámite policivo, el inspector ignoró que en un proceso policivo previo ya se había declarado una servidumbre y que esa inspección ya no tenía competencia para establecer una nueva servidumbre sobre los mismos hechos ya juzgados y archivados[4]. No obstante, el señor Cuellar Enríquez señaló que el inspector reconoció la servidumbre cuestionada a favor de los querellados. Además indicó que ante la mencionada decisión presentó recurso de reposición, y en subsidio, el recurso de apelación. Indicó que el recurso de reposición fue rechazado y se le concedió el recurso de apelación ante la Secretaría de Gobierno del municipio de Ginebra, Valle del Cauca, autoridad administrativa que confirmó la decisión.
3. Actuaciones y posición de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. El conocimiento del proceso le correspondió al Juzgado 012 Administrativo Oral del Circuito Judicial de Cali. El 3 de octubre de 2024, declaró su falta de competencia para conocer la demanda por razón del territorio[5]. Esto, porque las decisiones que se cuestionan en la demanda fueron proferidas por autoridades administrativas del municipio de Ginebra[6] y, a su juicio, esta situación le asignaba la competencia a los jueces administrativos del Circuito Judicial de Buga, Valle del Cauca. Lo anterior, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 156.2 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante, CPACA).
4. Posteriormente, el asunto fue repartido al Juzgado 004 Administrativo del Circuito Judicial de Guadalajara de Buga. Mediante auto del 11 de diciembre de 2024, dicha autoridad declaró su falta de jurisdicción para conocer del asunto y remitió las diligencias a los juzgados civiles del Circuito de Buga. Consideró que el asunto configura una de las excepciones a los asuntos que conoce la jurisdicción de lo contencioso administrativo, según el artículo 105 del CPACA. Argumentó que las actuaciones que hacen parte de los juicios policivos no tienen control de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, pues tienen un carácter preventivo y provisional hasta tanto se pronuncie el juez ordinario, que es quien tiene la competencia para definir las controversias derivadas del derecho de dominio[7]. También justificó su decisión en la sentencia T-302 de 2011 de la Corte Constitucional.
5. Posición de la jurisdicción ordinaria en su especialidad civil. El proceso fue asignado al Juzgado 002 Civil del Circuito de Buga. Mediante auto del 28 de enero de 2025, (i) declaró su falta de competencia para avocar conocimiento en el asunto, (ii) promovió el conflicto negativo de competencia[8] y (iii) remitió el expediente a la Corte Constitucional para que dirima el conflicto. Argumentó que, conforme con la sentencia C-241 de 2010 de la Corte Constitucional, la Ley no ha adjudicado competencia a la jurisdicción civil para ejercer control o revisar actos administrativos que dicta una inspección de policía o las Alcaldías Municipales[9], tal como lo solicita el actor.
6. Actuaciones en la Corte Constitucional. El proceso fue remitido a esta corporación el 4 de febrero de 2025[10]. Posteriormente, el 20 de febrero de 2025, la Secretaría General de la Corte Constitucional remitió el expediente al despacho de la magistrada sustanciadora, de acuerdo con el reparto efectuado en reunión virtual del 19 de febrero del mismo año[11].
II. CONSIDERACIONES
1. Competencia
7. La Corte Constitucional es competente para resolver el presente conflicto de jurisdicciones, de conformidad con lo dispuesto por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política.
2. Delimitación del asunto objeto de revisión y metodología
8. La Sala Plena debe resolver la controversia suscitada entre el Juzgado 004 Administrativo de Buga y el Juzgado 002 Civil del Circuito de la misma ciudad, la cual versa sobre la competencia para conocer de la acción judicial interpuesta por Christian Felipe Cuellar Enríquez en contra de la Inspección de Policía de Costa Rica y la Secretaría de Gobierno, ambas pertenecientes al Municipio de Ginebra, Valle del Cauca (párr. 1 supra). Para ese efecto, la Sala, en primer lugar, verificará si la controversia entre estas autoridades judiciales cumple con los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo de los conflictos de jurisdicciones (II.3 infra). En segundo lugar, de constatarse el cumplimiento de tales presupuestos, reiterará las reglas de competencia para conocer de los procesos en los que se pretende la nulidad de las decisiones proferidas por una autoridad administrativa con facultades jurisdiccionales excepcionales dentro de un proceso policivo (II.4 infra). Por último, resolverá el conflicto y determinará cuál es la autoridad judicial que debe asumir o continuar con el conocimiento del proceso (II.5 infra).
3. Verificación de los presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones
9. Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones. Los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridades judiciales se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguno le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)[12]. La Corte Constitucional ha sostenido en reiterada jurisprudencia que para que este tipo de conflictos se configuren es necesario que se acrediten tres presupuestos: subjetivo, objetivo y normativo[13], los cuales se explican en el siguiente cuadro:
Tabla 1. Presupuestos de configuración de los conflictos jurisdiccionales
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Exige que la controversia se presente entre por lo menos dos autoridades que administren justicia y formen parte de distintas jurisdicciones. |
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Objetivo |
Implica que la disputa debe recaer sobre el conocimiento de una causa de naturaleza judicial, no política o administrativa[14]. |
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Normativo |
Exige constatar que las autoridades judiciales en colisión hayan manifestado expresamente las razones de índole constitucional o legal, por las cuales consideran que son competentes o no para conocer del asunto concreto[15]. |
10. La controversia sub examine configura un conflicto de jurisdicciones por las siguientes razones:
10.1. Satisface el presupuesto subjetivo porque enfrenta a dos autoridades judiciales de distintas jurisdicciones, esto es, (i) al Juzgado 004 Administrativo de Buga, que forma parte de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, y (ii) al Juzgado 002 Civil del Circuito de la misma ciudad, que integra la jurisdicción ordinaria.
10.2. Satisface el presupuesto objetivo puesto que las autoridades judiciales rechazan el conocimiento de la acción judicial interpuesta por Christian Felipe Cuellar Enríquez en contra de la Inspección de Policía de Costa Rica y la Secretaría de Gobierno del Municipio de Ginebra (párr. 1 supra), la cual debe resolverse por medio de un trámite de naturaleza judicial.
10.3. Satisface el presupuesto normativo en tanto las autoridades judiciales enfrentadas expusieron las razones por las cuales consideran que carecen de competencia para conocer del asunto (ver párr. 4 al 5 supra).
4. Reglas de competencia para conocer de los procesos en los que se pretende la nulidad de decisiones proferidas en un proceso policivo en el que la autoridad administrativa ejerce facultades jurisdiccionales
11. Naturaleza judicial de los procesos policivos. La jurisprudencia constitucional ha señalado de manera reiterada que las autoridades de policía ejercen funciones jurisdiccionales en aquellos procesos policivos en los que se pretende amparar la posesión, la tenencia, o una servidumbre. Igualmente, ha precisado que las providencias que dictan estas autoridades en desarrollo de dicha función, son actos de naturaleza jurisdiccional[16].
12. Exclusión de los procesos policivos de la competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. El Consejo de Estado ha destacado que, cuando las autoridades de policía dirimen los procesos civiles ( ) dirigidos a amparar la posesión, la tenencia o la servidumbre, sus actos, por ser de carácter judicial, escapan al control de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo[17]. Esto, con fundamento en que el artículo 105.3 del CPACA establece que los actos expedidos en los juicios civiles de policía no son objeto de control ante la justicia de lo contencioso administrativo. Asimismo, la Corte Constitucional ha señalado[18] que los procedimientos policivos están integrados normativamente con las disposiciones del Código General del Proceso[19], debido a su similitud con aquellos que se tramitan ante los jueces civiles[20].
13. Procesos policivos de servidumbre. Los procesos policivos de servidumbre son de naturaleza civil[21] y, en consecuencia, están regulados por el Código Civil[22] y el Código Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana. El artículo 80 de este último indica que el amparo de las servidumbres es una medida de carácter precario y provisional, de efecto inmediato, cuya única finalidad, es mantener el statu quo mientras el juez ordinario competente decide definitivamente sobre la titularidad de los derechos reales en controversia y las indemnizaciones correspondientes, si a ellas hubiere lugar. El trámite de este proceso se rige por el procedimiento verbal abreviado, conforme con los artículos 221 y 223 de la Ley 1801 de 2016. En primera instancia, la competencia corresponde al inspector de policía y, en segunda instancia, al alcalde, salvo que en el municipio o distrito exista una autoridad especial de policía a la que se le haya atribuido esa función[23].
14. Nulidad procesal y su trámite. La jurisprudencia constitucional ha definido la nulidad procesal como aquella irregularidad o vicio procedimental que se presenta en el marco de un proceso jurisdiccional y que, por su gravedad, tiene el alcance de invalidar las actuaciones surtidas dentro del mismo[24]. Este mecanismo es de carácter excepcional se rige por el principio de taxatividad o especificidad, lo que significa que sólo se pueden considerar vicios invalidadores de una actuación aquellos expresamente señalados por el legislador y, excepcionalmente, por la Constitución[25], los cuales están definidos por la legislación civil en el artículo 133 del CGP. En relación con las solicitudes de nulidad, el artículo 228 del Código Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana, señala que podrá ser solicitada únicamente dentro de la audiencia pública, por violación del debido proceso consagrado en el artículo 29 de la Constitución Política. Esta, se resolverá de plano y contra la decisión solo procede el recurso de reposición.
15. Por su parte, en el auto 905 de 2022, la Corte Constitucional consideró que corresponde al juez de conocimiento o de instancia realizar el control de legalidad y resolver las solicitudes de nulidad que se presenten, aún contra la decisión que pone fin al proceso. Asimismo, indicó de manera reiterada que, cuando se trata de procesos policivos para amparar la posesión, la tenencia, o una servidumbre, las autoridades de policía ejercen función jurisdiccional y las providencias que dicten son actos jurisdiccionales. Debido a la naturaleza preventiva del trámite, las decisiones policivas hacen tránsito a cosa juzgada formal[26].
16. En suma, el proceso policivo de protección a las servidumbres es (i) de naturaleza civil. En tal sentido, en ese trámite (ii) las autoridades de policía ejercen funciones jurisdiccionales. Asimismo, (iii) expresamente, el legislador excluyó el conocimiento de la jurisdicción de lo contencioso administrativo en estos asuntos. En consecuencia, las decisiones que ponen fin a esos procesos: (a) son emitidas por autoridades en manifestación del poder judicial del Estado y por ello no constituyen actos administrativos; (b) hacen tránsito a cosa juzgada formal; y (c) agotadas las dos instancias que prevé la Ley 1801 de 2016, no existe en el ordenamiento jurídico un mecanismo ordinario de revisión o insistencia.
5. Caso concreto
17. La jurisdicción ordinaria, en su especialidad civil, es la competente para conocer el proceso judicial sub examine. La Sala Plena considera que la demanda interpuesta por Christian Felipe Cuellar Enríquez en contra de la Inspección de Policía de Costa Rica y de la Secretaría de Gobierno del Municipio de Ginebra, debe ser conocida por la jurisdicción ordinaria en su especialidad civil. Esto, porque la pretensión principal del proceso judicial objeto del conflicto entre jurisdicciones es que se declare la nulidad del auto interlocutorio 001 del 3 de mayo de 2024 y del proceso verbal abreviado 002 de 2024 tramitados por la Inspección de Policía de Costa Rica. En tal sentido, teniendo en cuenta que se discute la legalidad de un procedimiento de naturaleza judicial, el conocimiento de la solicitud de nulidad procesal le corresponde a la misma autoridad judicial de conocimiento o de instancia.
18. La Sala destaca que, si bien la jurisdicción ordinaria está representada en el asunto de la referencia por el Juzgado 002 Civil del Circuito de Buga, esa autoridad no fungió como director del proceso ni profirió la decisión y el trámite que se pretenden anular. En consecuencia, con el propósito de garantizar los principios de celeridad y acceso a la administración de justicia, se enviará el expediente a la autoridad que tiene la atribución de pronunciarse sobre la solicitud de nulidad.
19. Finalmente, en consideración a la pretensión del pago de una indemnización por perjuicios morales, daños emergentes y lucro cesante, la Sala advierte que, en línea con lo establecido en el auto 626 de 2022, corresponde al juez de conocimiento determinar la validez de la acumulación de las pretensiones. Además, al juez que resuelve el conflicto entre jurisdicciones no le corresponde segmentar la demanda ni referirse a la admisibilidad de las pretensiones de la misma, en el sentido de determinar si aquellas pueden ser o no tramitadas en un mismo proceso, o guardan una relación de conexidad o son compatibles entre sí[27].
20. En consecuencia, la Sala Plena concluye que en el presente caso le corresponde el conocimiento del asunto a la jurisdicción ordinaria, en su especialidad civil. Por lo tanto, ordenará remitir el expediente CJU-6272 a la Inspección de Policía del corregimiento de Costa Rica del municipio de Ginebra, Valle del Cauca, para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión.
21. Regla de decisión[28]: En las demandas en la que se pretenda la nulidad de las decisiones proferidas por una autoridad administrativa con facultades jurisdiccionales excepcionales dentro de un proceso policivo, en el que se amparó provisionalmente una servidumbre, corresponde el conocimiento a la autoridad administrativa que ejerció excepcionalmente facultades judiciales conforme el trámite de nulidad dispuesto en los artículos 132 a 138 del Código General del Proceso.
III. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
RESUELVE
Primero. - DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado 004 Administrativo de Buga y el Juzgado 002 Civil del Circuito de la misma ciudad, en el sentido de DECLARAR que:
(i) Ambas autoridades judiciales carecen de competencia para conocer la demanda de nulidad presentada por el señor Christian Felipe Cuellar Enríquez en contra de la Inspección de Policía del corregimiento de Costa Rica del municipio de Ginebra, Valle del Cauca, y la Secretaría de Gobierno del Municipio de Ginebra, Valle del Cauca.
(ii) Conforme al trámite previsto en los artículos 132 a 138 del Código General del Proceso, corresponde a la Inspección de Policía del corregimiento de Costa Rica del municipio de Ginebra, Valle del Cauca, que integra funcionalmente la jurisdicción ordinaria civil en los procesos policivos, asumir el conocimiento de la solicitud de nulidad, por ser la autoridad que, en uso de sus facultades jurisdiccionales, profirió el auto interlocutorio No. 001 del 3 de mayo de 2024 dentro del proceso verbal Abreviado No. 002 de 2024.
Segundo. - Por intermedio de la Secretaría General, REMITIR el expediente CJU-6272 a la Inspección de Policía del corregimiento de Costa Rica del municipio de Ginebra, Valle del Cauca, para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados en este trámite y a los juzgados 004 Administrativo de Buga y 002 Civil del Circuito de Buga.
Notifíquese, comuníquese y cúmplase,
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Presidente
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ
Magistrado
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
MIGUEL POLO ROSERO
Magistrado
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ
Secretaria General
[1] Expediente digital CJU-6272, archivo 005Demandapdf, p. 7.
[2] Ib., p. 8.
[3] Ib., p. 2.
[4] Ib., archivo 005Demandapdf, p. 4.
[5] Ib., archivo digital. 3_Agregaescrito_Anexosyp_004AutoRemiteJuzgado_0_20241018090645468pdf, p. 2.
[6] Ib., p. 1.
[7] Ib., archivo. 6_Autodecide_faltadej_00420240016000remite_0_20241211140249933pdf, p. 4.
[8] Ib., archivo digital. 008A052ConflictoCompetenciapdf, p. 7.
[9] Ib.
[10] Ib., archivo digital, 009RemisionCorteConstitucionalpdf, p. 2.
[11] Ib., archivo digital, constancia de Reparto.pdf.
[12] Corte Constitucional, auto 345 de 2018. Reiterado, entre otros, en los autos 041 de 2021, 233 de 2020 y 155 de 2019.
[13] Corte Constitucional, auto 155 de 2019. Reiterado, entre otros, por los autos 452 y 503 de 2019 y 129 y 415 de 2020.
[14] Corte Constitucional, auto 041 de 2021. Este requisito exige a la Corte Constitucional verificar que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional. En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional.
[15] Ib.
[16] Corte Constitucional, sentencias T- 109 de 1993, T-043 de 1996, T- 149 de 1998, T-115 de 2004, T-1023 de 2005, T-1104 de 2008, T-560 de 2009, T-267 de 2011, T-302 de 2011 y T-053 de 2012. Igualmente, auto 642 de 2021 y A-905 de 2022.
[17] Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 27 de mayo de 2015, Exp. 34121, C.P. Hernán Andrade Rincón.
[18] Corte Constitucional, auto 905 de 2022.
[19] Corte Constitucional, sentencia T-091 de 2003.
[20] Corte Constitucional, auto 905 de 2022.
[21] Corte Constitucional, sentencia C-241 de 2010. En esa oportunidad, la Corte sostuvo que no todas las actuaciones emprendidas por la Rama Ejecutiva en ejercicio de la función de policía, tienen control ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, en tanto las decisiones adoptadas en desarrollo de juicios de policía de naturaleza civil, como cuando se interviene en asuntos destinados a amparar provisionalmente la posesión, la tenencia o una servidumbre o los asuntos de carácter penal, se encuentran expresamente excluidos de dicho control en virtud de lo dispuesto en el artículo 82 del Código Contencioso Administrativo, según el cual tal Jurisdicción carece de competencia para juzgar las decisiones proferidas en juicios civiles o penales de policía regulados por la ley.
[22] Artículos 879 a 945.
[23] Ley 1801 de 2016, Artículo 205.14.
[24] Corte Constitucional, sentencia T-125 de 2010.
[25] Ib.
[26] Corte Constitucional, sentencia C-241 de 2010.
[27] Corte Constitucional, Autos 1050 de 2021 y 107 de 2022.
[28] Regla de decisión del auto 905 de 2022 de la Corte Constitucional.